国家标准《美丽乡村建设指南》

国家标准《美丽乡村建设指南》

编制说明

《美丽乡村建设指南》国家标准起草组

2014年12月

国家标准《美丽乡村建设指南》

编制说明

一、    背景

2012年11月8日，党的十八大召开，在党的十八大报告首次提出了“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设“美丽中国”的任务和目标。美丽中国的建设重点和难点在于农村。2013年中央1号文件提出要推进农村生态文明建设，努力建设美丽乡村。开展美丽乡村建设，是贯彻落实十八大精神、实现全面建成小康社会目标的需要；是推进生态文明建设、实现永续发展的需要；是强化农业基础、推进农业现代化的需要；是优化公共资源配置、推动城乡发展一体化的需要。国家财政部、国务院农村综合改革办公室、农业部等相关部委纷纷出台一些措施和政策来推动美丽乡村的建设。国务院农村综合改革工作小组于2012年发布了《关于开展农村综合改革示范试点工作的通知》(国农改〔2012〕12号)，开展了以美丽乡村建设等十项主要改革重点的示范试点。2013年7月，财政部发布了《关于发挥一事一议财政奖补作用，推动美丽乡村建设试点的通知》(财农改[2013]3号)，决定将美丽乡村建设作为一事一议财政奖补工作的主攻方向，启动美丽乡村建设试点。农业部办公厅也于2013年初发布了关于开展“美丽乡村”创建活动的意见（农办科[2013]10号）。全国各地已全面拉开美丽乡村的建设。

近年来，随着美丽乡村建设的不断推进，涌现出了浙江安吉、福建长泰、贵州余庆等美丽乡村建设先进典型，农村公共服务水平不断提高、农民生产生活条件不断改善，农村面貌发生了很大的变化。但依然存在农村公共服务资源配置效率低、管理水平不高、城乡区域差别大等突出问题。农村作为社会最基层的单元，与城镇相比，整体存在经济发展较为落后、社会管理与公共服务基础薄弱、农民素质低等劣势，在如何实现“美”的过程中，在建设主体内容、建设技术、运行维护、服务及评价等各个环节上依然缺乏统一的技术指导；普遍存在重建设轻管理的现象，使得美丽乡村的建设成果无法得以有效的巩固和持续发展。

标准化是美丽乡村建设的抓手和创新驱动力。2010年国标委首次将安吉美丽乡村标准化建设列为第七批农业标准化试点项目，创新地将标准化的应用从农业、工业逐渐转向为美丽乡村、社会治理等更为广阔的领域，并取得了显著成效。与此同时，浙江省在总结安吉经验的基础上结合实际，于2014年4月发布了全国首个美丽乡村的地方标准《美丽乡村建设规范》，福建省也于2014年10月发布了省级地方标准《美丽乡村建设指南》，通过标准引领、指导全省范围内的美丽乡村建设。

2012年，国务院农村综合改革工作小组《关于开展农村综合改革示范试点工作的通知》(国农改〔2012〕12号)中明确指出应建立相关标准体系，做好建设、运行、维护、服务及评价等各环节的标准制定、实施与监督，实行分类指导。2013年11月5日，国家标准化管理委员与财政部联合发布了《关于开展农村综合改革标准化试点工作的通知》，将浙江、安徽等13个省列为美丽乡村标准化试点，明确指出通过试点，要初步建立结构合理、层次分明、与当地经济社会发展水平相适应的标准体系，重要标准相对完善并得到有效实施，促进资源有效整合，形成以标准化支撑农村公共服务的长效机制，促进城乡公共服务均等化和城乡发展一体化。

但当前，在我国现有的标准体系中，在国家层面尚没有与美丽乡村系统性建设相关的标准，涉及农村领域的标准少，有少数行业部门出台了美丽乡村建设中某一环节或某一部分的国家标准或行业标准，如GB 50445-2008《村庄整治技术规范》等，农村基础设施建设和维护、公共服务和社会管理等资源配置存在标准不一或标准空白的现象，美丽乡村建设缺乏系统的过程控制、质量管理、结果评价标准及运行维护、服务规范，政府绩效考核难，政策效果评价难。而有关美丽乡村系统性建设的标准目前只有东部地区的浙江省和福建省两个地方标准；由于地区差异大，中西部大部分地区在美丽乡村建设过程中迫切需要标准予以指导和引领。因此，基于各地差异考虑，为了更好地推进试点建设，推动美丽乡村建设的顺利开展和实施，真正实现美丽乡村的可持续、保生态和惠民生，迫切需要在国家层面上制定有关美丽乡村系统性建设的指南标准《美丽乡村建设指南》。

二、    标准制定过程

《美丽乡村建设指南》国家标准由国家标准委于2014年立项(国标委综合〔2014〕76)号），项目编号20141520-T-469，具体编制工作如下。

（一）第一阶段：征求意见稿

1、形成征求意见稿第一稿

为了确保标准编制工作的顺利开展，自接到国标委标准立项文件，由浙江省质量技术监督局牵头，第一起草单位安吉县人民政府组织立即会同其它起草单位召开了第一次会议，明确了标准起草小组，确定了标准框架。会议的主要情况如下：

（1）确定了标准起草组织架构体系

建立了良好的沟通、协调机制。

成立了以浙江省质量技术监督局、中国标准化研究院、福建省质量技术监督局为主体的总组织协调小组，负责总体协调、调度及技术把关。

成立了由安吉县人民政府、浙江省标准化研究院、福建省标准化研究院、中国标准化研究院食品与农业所、贵州省标准化研究院、安徽省标准化研究院、广西省标准化研究院、重庆市标准化研究院组成的标准起草小组，负责共同完成标准的起草工作。

（2）确定标准框架

在听取各地美丽乡村建设及标准化的经验基础上，根据中央文件精神及全国实际，标准框架在以浙江省《美丽乡村建设规范》、福建省《美丽乡村建设指南》地方标准基础上进行微调，将村庄规划和建设分列，确立了12个章节，分别是：范围、规范性引用文件、术语和定义、基本要求、村庄规划、村庄建设、生态环境、经济发展、公共服务、精神文明、基层组织和长效管理，并明确了标准起草的总体要求。

（3）确定标准分工及时间进度安排

确定了各单位的分工。中标院与浙江省质监局统一负责标准的组织与协调工作。安吉县人民政府作为第一起草单位，负责起草过程中会务工作、各类文件、材料汇总及标准的整合，并负责标准第1~4章(范围、规范性引用文件、术语和定义、基本要求)及第8章经济发展的起草；福建省标准化研究院负责第5章村庄规划及第6章村庄建设部分的起草；浙江省标准化研究院负责第7章生态环境及整个标准《编制说明》的起草；安徽省标准化研究院负责第9章公共服务部分的起草；贵州省标准研究院负责第10章精神文明建设和第11章基层组织的起草；广西省标准化研究院负责第12章长效管理的起草。

明确了标准起草的整体时间进度安排。

（4）确定标准编制的总体要求和基本原则

一是把握实用、普适、兼容的原则，同时遵循保住底线并适当超前总体要求。二是以生态、经济、文化、社会、政治“五位一体”的建设内容构成标准的整体构架；三是定性与定量相结合，对经济、环保、安全等重要指标项进行量化，对于文化建设等领域，则用定性方式明确基本要求。

根据第一次会议提出的标准起草的总体要求及标准总体框架，标准起草小组分工明确、协同合作、及时沟通，收集了国家、行业部门及各个省有关农村建设、美丽乡村建设的政策文件、现有标准及相关的文献资料，在全面梳理相应政策文件及现有标准的基础上，重点参考浙江省地标《美丽乡村建设规范》和福建省地标《美丽乡村建设指南》，汇总浙江省、福建省等地实地调研的结果，结合全国各地差异，通过综合优化，形成了标准征求意见稿第一稿。

２、形成标准征求意见稿第二稿和第三稿

根据标准起草时间进度安排，2014年11月，标准起草小组在杭州召开第二次会议，对标准征求意见稿第一稿进行了逐条逐句的讨论，并对部分框架进行了调整。考虑到第9章公共服务中“文化体育”已经包含了第10章精神文明建设中有关乡风文明、文化传承与保护的内容，因此，将原来框架中的第10章精神文明建设的相关内容一并整合到第9章公共服务的“文化体育”中。调整后的框架为：范围、规范性引用文件、术语和定义、基本要求、村庄规划、村庄建设、生态环境、经济发展、公共服务、基层组织和长效管理共11章。并要求根据地区差异，对相关标准内容进行简化、修改完善。

会后，标准起草小组对标准作了修改，形成标准征求意见稿第二稿，并与浙江省农办、地市质监局等专家进行再次研讨，形成标准征求意见稿第三稿。

３、形成标准征求意见稿第四稿

2014年12月9日，标准起草小组在杭州召开第三次会议，对标准征求意见稿第三稿进行逐条逐句逐字讨论、修改。出于标准整体构架的考虑，结合地区差异性，将村庄规划中的规划要求与内容进行简化，修改为编制规划的主要要素，同时主要公共服务的要求进行了简化和进一步明确。此外，对每一句的语言表述作进一步斟酌，以确保标准语句的精练、严谨。在此基础上，修改形成征求意见稿第四稿。

（二）第二阶段：实地调研验证，形成征求意见稿第五稿和第六稿

鉴于重点参考的两个省级地方标准主要在东部，因此，重点选择中西部地区开展实际调研验证。12月15日至12月18日，标准起草小组赴四川、重庆、湖北等中西部地区开展国标实地调研，并针对征求意见稿第四稿进行征求意见。根据实地调研情况，重庆地区美丽乡村建设基本能够达到征求意见稿第三稿中的相关内容和指标；四川和湖北地区的部分乡村，由于经济基础较弱，在部分指标上近期达到要求存在一定困难，如垃圾处理等，但都在逐步、分步实施，都把这些建设事项纳入了美丽乡村建设和农村综合改革的重点方向和内容。针对调研情况，标准起草小组做进一步讨论，修改形成征求意见稿第五稿。

12月19日，标准起草小组再次向福建、广西、重庆等相关单位就相关内容开展征求意见，根据意见对标准修改完善，形成征求意见稿第六稿，即征求意见稿最终稿。　

（三）第三阶段：征求意见

为确保标准的科学性、合理性、普适性和实用性，广泛征求意见。向全国各省、浙江省农办、浙江省财政厅、浙江省11个地市等相关单位发起书面征求意见。并在浙江省质量技术监督局网站、国标委网站发起网上征求意见。

三、    标准编制的指导思想和原则

标准的编制以“十八大”精神、“五位一体”思想和“中央农村经济工作会议”精神为导向，紧扣建设美丽乡村的主体目标及内涵，强调以人为本，体现科学发展观的要求。形成了以“五位一体”为主要建设内容，以“规划布局科学、村容整洁、生产发展、乡风文明、管理民主，且宜居、宜业，可持续发展”为美丽乡村的主要创建目标。

1、合理参照国家政策，注重普适性

美丽乡村是新农村建设的升级版。标准的编制紧密贴合“十八大”、“中央农村经济工作会议”、“农村人居环境改善”、2014中央一号文件、城乡基本公共服务均等化等重要会议和重要文件的精神和建设任务。标准的技术内容充分体现经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态建设的五位一体协调发展的思想。

标准规范性引用文件及各条款内容应与国家及行业现行政策、法规、规划、标准、意见中的规定和要求相一致和相协调。能参考国家政策要求、国家标准或行业标准的，尽量等同引用；需要综合统筹权衡的，应尽量体现全面性。

2、充分借鉴地方经验，注重实用性

以浙江省地方标准《美丽乡村建设规范》、福建省地方标准《美丽乡村建设指南》为基础，参考安徽美好乡村建设、余庆四在农家美丽乡村建设、广西、海南等现有相关地方标准、地方标准规范，充分借鉴各省美丽乡村建设的成功经验，综合考虑各地差异性，提练共性部分，确定标准内容框架和核心技术。

3、定性与定量相结合，注重兼容性

美丽乡村的建设不应一而化之，应彰显各乡村自己的特色，应按照乡村的自然禀赋、历史传统和未来发展的要求，发挥自身优势，挖掘深厚底蕴，最大程度地保留原汁原味的乡村文化和乡土特色。因此，本标准采用定性要求与定量指标相结合方式，规范美丽乡村建设的技术要求及目标。用定性方式明确美丽乡村的建设内容、总体原则和基本要求，就美丽乡村的建设给予方向性指导，以预留乡村发展的自由空间，适应不同村庄的发展情况，使美丽乡村建设更明晰，并对相应的建设内容提出具体的技术依据；而对生态环境、安全等基本的指标及重要指征项目进行量化，统一规范，就美丽乡村的建设给予目标性引领。

起草标准中的定量指标时应充分考虑全国各地的水平差异，遵循保住底线并适当超前的总体要求。一些指标要体现最大公约数，要保底线，特别是与各地自然要素直接相关的生态环境指标，以环保部生态村标准的最低要求为基准。

４、农村整治建设的典范，注重引领性

以美丽乡村建设的总体目标和要求为基础，美丽乡村是新农村的升级版，是打造先进农村和精品村的过程，因此，美丽乡村的要求应高于一般的农村建设水平，标准应以“美丽乡村代表农村整治建设的典范”为整体基调，在村的经济基础、基础设施基础及集体经济等方面提出了一定的要求，并在技术要求、指标设计时在结合全省美丽乡村建设水平的基础上，充分考虑了时间延展性，注重引领性。

５、是通则性标准，应以覆盖美丽乡村建设各环节的标准为具体补充

美丽乡村建设是一项庞大的系统性综合工程，涉及方方面面。《美丽乡村建设指南》以技术性、指南性为基础，注重方向性、指导性和原则性，只是一个通则性的标准，可因地制宜，在本标准基础上制定完善覆盖美丽乡村建设各环节的标准，对具体环节提供更具针对性的技术指导，如美丽乡村建设评价等。

四、    标准的主要内容及依据来源

（一）标准的主要构架　　

以美丽乡村的创建目标为主线确立标准框架。在总结的各地区成功经验的基础上，确定了美丽乡村的内涵是 “规划布局科学、村容整洁、生产发展、乡风文明、管理民主，且宜居、宜业的可持续发展的乡村”，并确定了标准的主体框架。见图1。

（二）主要内容及依据来源　　

1、主要参考文件

标准在编制过程中，结合全国各地美丽乡村建设的经验，重点引用和参考相关法律、中央及国家各部委的政策文件、指南和发展规范、各地的政策及技术文件等，包括：

（1）十八大报告

（2）国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见国办发〔2014〕25号

（3）中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》

（4）畜禽规模养殖污染防治条例

（5）中华人民共和国城乡规划法

（6）《保护世界文化和自然遗产公约》

（7）《中华人民共和国非物质文化遗产法》

（8）水污染防治法（2008修订）

（9）国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发〔2006〕31号）

（10）国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知（国办发〔2006〕29号）

（11）全国饮水安全工程十二五规划

（12）国家基本公共服务体系“十二五”规划

（13）国家生态文明建设示范村镇指标（试行）_环发[2014]12号

（14）环保部--国家级生态村考核指标

（15）农业部美丽乡村创建目标体系

（16）国务院新型城镇化规划2014-2020

（17）国务院《国家突发公共事件总体应急预案》

（18）环境保护部《突发环境事件信息报告办法》

（19）以中央领导同志重要指示精神为统领　开创生态文明建设示范区工作新局面——在全国生态文明建设现场会上的讲话

（20）关于加强农作物秸秆综合利用和禁烧工作的通知

（21）关于切实加强中国传统村落保护的指导意见-建村[2014]61号住建部、文化部

（22）《交通运输“十二五”发展规划》

（23）中国美丽乡村十大创建模式

（24）住房城乡建设部关于2014年建设宜居小镇、宜居村庄示范工作的通知

（25）中华人民共和国文化部令第48号《乡镇综合文化站管理办法》

《关于进一步加强新形势下农村精神文明建设工作的意见》

（26）住房城乡建设部关于印发浙江等地新农村建设经验的通知（建村函[2013]163号）

（27）环保部农村生活污水处理项目建设与投资指南

（28）结合各地实际及关于加强农作物秸秆综合利用和禁烧工作的通知(发改环资〔2013〕930号)的文件要求

（29）农业部 国家旅游局关于开展全国休闲农业与乡村旅游示范县和全国休闲农业示范点创建活动的意见农企发【2010】2号

（30）文化部 财政部关于推动特色文化产业发展的指导意见文产发〔2014〕28号，结合各地实际

（31）关于印发《村卫生室管理办法（试行）》的通知(国卫基层发〔2014〕33号)

（32）卫生部办公厅关于推进乡村卫生服务一体化管理的意见（卫办农卫发〔2010〕48号 ）

（33）《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）

（34）中华人民共和国文化部令第48号《乡镇综合文化站管理办法》

（35）体育总局《关于实施农民体育健身工程的意见》体发[2006]13号

（36）DB33/T 912-2014 美丽乡村建设规范

（37）DB35/T 1460-2014   美丽乡村建设指南

(38)四川省人民政府办公厅关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知（川办发(2008)15号）

(39)《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》(省政府令第93号)

(40)福建省人民政府办公厅关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见（闽政办〔2008〕28 号）

(41)湖北省人民政府关于被征地农民参加基本养老保险的指导凶（鄂政发[2014]53号）

(42)广西壮族自治区被征地农民社会保障试行办法

(43)海南省海南省文明生态村管理细则

(44)关于印发海南省美丽乡村建设指导意（2014-2020年）的通知

(45)省政府办公厅关于印发江苏省村庄环境整治考核标准的通知

(46)四川省城乡环境综合治理工作“清洁化、秩序化、优美化、制度化”标准（试行 导则

(47)中共甘肃省委甘肃省人民政府关于改善农村人居环境的行动计划

（48）中共河北省委、省政府关于实施农村面貌改造提升行动的意见

（49）农村环境连片整治技术指南

（50）村镇生活污染防治最佳可行技术指南

（51）安徽省农村生活垃圾处安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省美好乡村建设标准（试行）的通知（皖政办秘[2012]148号）理技术指南(试行)(1)

（52）安徽省人民政府关于印发《安徽省美好乡村建设规划（2012—2020年）》的通知（皖政〔2012〕97号）

（53）“美丽广西”乡村建设重大活动规划纲要（2013-2020）

（54）CECS 354：2013 乡村公共服务设施规划标准

（55）传统村落保护发展规划编制基本要求

（56）福建省村庄整治技术规程

（57）广东省城乡规划条例

（58）河北省城乡规划条例

（59）江苏省村庄规划导则

２、量化指标的依据与来源

标准中量化指标的依据与来源见表1。

表1　量化指标的依据与来源

五、    与其他标准的关系

目前，我国现有标准体系中，在国家层面尚没有与美丽乡村系统性建设相关的标准，有少数行业部门出台了美丽乡村建设中某一环节或某一部分的国家标准或行业标准，如GB 50445-2008《村庄整治技术规范》等，及浙江省和福建省的两项省级地方标准。本标准在编制过程中以尽量直接引用的方式或修改引用其主要技术内容的方式，与相关行业标准、国家标准相协调、相衔接。

六、    标准实施预期的效益

《美丽乡村建设指南》标准的制定是为了落实党的十八大提出的建设“美丽中国”的目标和任务，将我国各地美丽乡村建设的经验、成果进行标准转化，使得美丽乡村建设从一个宏观的方向性概念转化为可操作的工作实践。标准的发布实施对于全国美丽乡村创建具有重要的指导意义，将有助于促进我国美丽乡村高质量建设、高效率管理、可持续维护、规范化服务、科学化评价，必将成为“美丽中国”建设的重要技术支撑。在美丽乡村建设实践中，标准化的作用已经凸现。如安吉县将标准化的理念贯彻于美丽乡村的建设始终，在“中国美丽乡村”建设考核验收办法（36项指标）的基础上，立足于实际建设成果，形成了以“一中心、四个面、三十六个点”为元素的标准化体系结构，涵盖了美丽乡村的建设、管理、经营等各方面的内容，美丽乡村精品示范村覆盖率达到95.7%以上；余庆也在“四在农家”发展进程中，制定了“四在农家·美丽乡村”西部山区新农村建设标准体系，从基础标准、基础设施建设标准、社会管理标准、生态环境标准、产业发展标准和体系考核评价标准6大类198项指标指导“四在农家·美丽乡村”升级创建；实践表明，标准化让美丽乡村建设走上了规范化和制度化之路，不但有效规避了创建经验的不足和人、财、物浪费等问题，而且提升了创建的品味和档次，增加了广大农民群众的收入，为农村发展注入了新的活力，为改善农村面貌和提高农民素质提供了动力。